(Cons. Stato, sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1110)
Una sentenza senza dubbio strutturata, in linea con gli elevati standard qualitativi a cui il relatore ci ha abituato, ma dalle conclusioni opinabili.
La vicenda riguarda la imposizione delle opere di bonifica a seguito del rinvenimento di sostanze inquinanti da parte del proprietario del terreno, ma non anche responsabile dell’inquinamento.
La sentenza richiama correttamente l’orientamento consolidato secondo cui il proprietario non responsabile è tenuto solo ad adottare le misure di prevenzione e di messa in sicurezza emergenziale, mentre le opere di bonifica sono a carico del responsabile dell’inquinamento.
Tuttavia, siccome dall’applicazione di tali regole sarebbe derivato l’accoglimento del ricorso di primo grado e dell’appello, l’esito del giudizio viene completamente ribaltato attraverso un’affermazione che desta più di una perplessità. La sentenza afferma che il proprietario non responsabile, pur non essendo obbligato ad eseguire le opere di bonifica in forza della disciplina ambientale, avrebbe spontaneamente assunto una obbligazione di tal fatta ai sensi dell’art. 2028 (che disciplina la gestione di affari altrui), avendo con la propria segnalazione avviato il procedimento amministrativo conclusosi con il provvedimento impugnato, che gli imponeva la realizzazione della bonifica.
In buona sostanza, pur essendosi esclusa la sussistenza di un obbligo di eseguire le opere di bonifica, la sentenza afferma che sussisterebbe nel caso di specie una obbligazione di natura civilistica, quale appunto è quella che sorge con la gestione di un affare altrui.
Questi i passaggi:
Ne discende che il proprietario non responsabile dell’inquinamento – nell’accezione prima chiarita – è tenuto, ai sensi dell’ art. 245, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006 ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), d.lgs. n. 152 del 2006 (ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”) e le misure di messa in sicurezza d’emergenza, non anche la messa in sicurezza definitiva né gli interventi di bonifica e di ripristino ambientale.
Tali consolidati principi non possono, nondimeno, trovare applicazione nel caso in cui, così come avvenuto nella fattispecie in esame, il proprietario, ancorché non responsabile, ha attivato volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale.
In tale caso, infatti, la fonte dell’obbligazione del proprietario incolpevole va rinvenuta, come correttamente affermato dal primo giudice, nell’istituto della gestione di affari non rappresentativa.
(…)
Applicando tali principi al caso di specie, il Collegio osserva che Zf Automotive Italia S.r.l, seppur non obbligata, per le ragioni in precedenza esposte, alla effettuazione delle opere di bonifica, ha assunto spontaneamente l’impegno di eseguire un complessivo intervento di bonifica, presumibilmente motivata dalla necessità di evitare, nel caso di realizzazione delle operazioni di bonifica da parte dell’amministrazione, il rimborso a quest’ultima del costo delle spese affrontate, sia pure nei limiti del valore di mercato del sito ( c.d. onere reale).
Ne discende che, ai sensi dell’art. 2028 c.c., l’attività utilmente iniziata dall’odierna appellante deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento.
I dubbi che si addensano su di una simile affermazione sono due.
Il primo è teorico e riguarda la possibilità di trasferire sul piano verticale (tra PA e cittadino) un rapporto obbligatorio che il codice civile fa sorgere esclusivamente sul piano orizzontale (tra cittadino e cittadino). L’esistenza di una obbligazione finalizzata a concludere il procedimento avrebbe potuto essere invocata dal soggetto responsabile dell’inquinamento, secondo la struttura obbligatoria prevista dal codice civile, mentre nella sentenza questo schema viene applicato per creare un rapporto obbligatorio al di fuori dei soggetti presi in considerazione dal codice civile, in sostituzione ed in alternativa al rapporto obbligatorio previsto dalla disciplina pubblicistica settoriale. Viene da pensare all’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel potere legislativo, tanto la soluzione appare lontana dallo schema legale di riferimento.
Il secondo dubbio è pratico e riguarda gli effetti disincentivanti creati da una simile sentenza. Al di là degli obblighi di legge, appare chiaro come l’esito finale della sentenza in commento produca l’effetto indiretto e indesiderato di mettere il proprietario non responsabile contro l’Amministrazione, con tutto ciò che ne consegue in termini di riduzione della tutela degli interessi pubblici.